By В Україні впродовж довгих років тривають дискусії щодо необхідності запровадження державного нагляду над законністю рішень органів місцевого самоврядування. Тут варто зауважити, що місцеве самоврядування в Україні було відновлене ще 07 грудня 1990 року! 28 червня 1996 року було ухвалено Конституцію України, яка не тільки зафіксувала право територіальних громад на місцеве самоврядування, а й визначила певні підходи щодо державного нагляду. 15 липня 1997 року Верховною Радою України було ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, яка від того часу cтала складовою українського законодавства.
План дій, згідно якого Україна отримала суттєву фінансову підтримку від ЄС, і який, власне, підготувала Україна, недвозначно передбачає «створення правових основ для забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування в Україні відповідно до принципів адміністративного нагляду, закладеного у Європейській хартії місцевого самоврядування». І це згідно зазначеного Плану мало б уже відбутися у 1 кварталі 2025 року.
Проте як бачимо, нічого не відбувається. Нагляд не впроваджується. Основними супротивниками запровадження такого нагляду, як ви здогадалися, є не жителі громад, а їх очільники. Напевне, це цілком логічно – бути самостійними і не мати над собою жодного державного нагляду/контролю.
Однак опитування, які впродовж багатьох років проводить Рада Європи в Україні, показують стабільні результати відповідей у понад 85% на таке запитання – «Як Ви вважаєте, потрібно чи не потрібно встановити перевірку законності рішень органів місцевого самоврядування уповноваженими органами державної влади?»
Небажання прийняти впровадження такого нагляду керівники громад пояснюють по-різному: від неконституційності до нібито наявності 26 державних органів, які здійснюють такий нагляд.
Тут ми спробуємо проаналізувати, а що ж є насправді у Конституції і законах, і чому без цього з євроінтеграцією буде вкрай не просто.
Загальні принципи
Загалом, у демократичних системах джерелом влади є народ, який на вільних виборах обирає органи державної влади – передусім парламент, котрий, в свою чергу, через ухвалення законів, визначає систему та органи публічного управління. Місцеве самоврядування є якраз органами публічного управління, які обираються місцевими жителями, які мають право голосу і які вирішують більшість питань місцевого значення в межах та на підставі закону.
Одначе не існує гарантій, що органи місцевого самоврядування завжди дотримуються законодавства і що їхні рішення не суперечать національним інтересам держав чи не обмежують права і свободи людей, які проживають чи перебувають на території юрисдикції цих органів. Аби не допустити створення таких собі «самоврядних феодів», чи сепаратистських республік всередині суверенних держав і існує державний нагляд над законністю рішень органів місцевого самоврядування.
При цьому варто розуміти, що децентралізація, яка відбувається в процесі демократичного розвитку держав, стоїть на трьох складових: повноваження, ресурси, відповідальність. Відсутність хоча б однієї із складових робить систему не стійкою.
Що маємо в Україні?
Конституція [1] України
Конституція України містить загальний припис:
«Стаття 144. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду».
Як випливає із частини 2 цієї статті, в Україні рішення органів місцевого самоврядування зупиняються апріорі з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам, і далі вже суд приймає рішення щодо відповідності/не відповідності цих рішень Конституції чи законам.
Проте в цій статті не визначено орган, який має повноваження на такі дії. Але в Конституції є інша стаття – 119, яка може застосовуватись разом із статтею 144.
«Стаття 119. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:
1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;
2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;»
Відтак питання нагляду за законність рішень органів місцевого самоврядування та їх зупинення може бути врегульовано на підставі статті 119 через ухвалення відповідного закону.
Європейська хартія [2] місцевого самоврядування
Міжнародним документом, який регламентує загальні принципи організації місцевого самоврядування у державах Ради Європи є Європейська хартія місцевого самоврядування. Саме на цей документ посилаються зазвичай ті, хто категорично проти запровадження державного нагляду. Але власне Хартія містить окрему статтю, присвячену нагляду:
«Стаття 8 Адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування.
1. Будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом.
2. Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування.
3. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти».
Частина 2 цієї статті передбачає не тільки можливість нагляду на предмет законності рішень органів місцевого самоврядування, а й за належністю/якістю виконання окремих повноважень доручених/делегованих державою органам місцевого самоврядування.
Відтак, можна стверджувати, що наявність державного нагляду над законністю рішень органів місцевого самоврядування загалом та виконанням делегованих повноважень, зокрема, відповідає українській Конституції та Європейській хартії місцевого самоврядування. Україна є членом Ради Європи, вона є кандидатом на членство в ЄС, тому запровадження нагляду не уникнути, як з формальних підстав, так і в інтересах населення територіальних громад в Україні.
Отже,
- Україна має всі конституційні підстави для запровадження державного нагляду над законністю актів органів місцевого самоврядування.
- Європейська хартія місцевого самоврядування містить конкретні приписи щодо адміністративного нагляду навіть у дещо ширшому вигляді, ніж це визначеною Конституцією України.
- Україна взяла на себе зобов’язання ввести адміністративний/державний нагляд перед ЄС і не виконання цього зобов’язання коштує затримці/скасування допомоги у сумі близько 1,5 млрд Євро.
Замість підсумку
В Україні поширюються міфи про те, що нібито нагляд над законністю рішень органів місцевого самоврядування здійснюють 26 державних органів. Туди включені не тільки Верховна Рада України, а й Генштаб. Насправді це маніпуляції.
Жоден орган державної влади сьогодні не наділений правом нагляду над законністю рішень органів місцевого самоврядування і не має загального права скасовувати чи зупиняти рішення рад, виконкомів чи голів поза судовим порядком.
Основні суб’єкти та механізми контролю в системі органів місцевого самоврядування на основі законодавства України виглядає таким чином:
