By Протягом листопада 2023 – липня 2024 року Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» проводив експертно-аналітичний моніторинг громадської участі в місцевій політиці на Харківщині. Моніторинг охоплював усі 56 громад регіону (з більш поглибленим дослідженням 17-ти міських громад), а також – окремі питання молодіжної політики, віднесені до обласного рівня.
Загальна мета дослідження полягає в сприянні більш активному і компетентному залученню мешканців громад Харківщини до участі в розробці та реалізації місцевих політик. Задля досягнення цієї мети вирішуються наступні дослідницькі завдання:
- проводиться порівняльний аналіз використання різних передбачених чинним законодавством форм громадської участі в громадах Харківщини;
- мешканцям громад Харківщини надається інформація щодо можливих інструментів впливу на місцеву політику з посиланням на українську нормативно-правову базу та західний досвід;
- органам місцевої влади та самоврядування на підставі моніторингу надаються рекомендації щодо розробки та/або оновлення власних документів (статутів, стратегій, цільових програм тощо) задля приведення у відповідність законодавству та стимулюванню громадської участі в місцевій політиці.
Дослідницький фокус зосереджено на таких блоках питань:
- як у статутах громад Харківщини закріплені форми громадської участі;
- чи мають громади Харківщини стратегії розвитку та як оновлюють їх під час війни;
- які громади Харківщини започаткували «бюджети участі» для підтримки громадських ініціатив;
- наскільки дієвими на рівні міських громад Харківщини є електронні петиції;
- чи дотримались вимог законодавства щодо топонімічних перейменувань громади Харківщини та як до цього процесу залучалася громадськість;
- які цільові програми на рівні Харківської області визначають пріоритети молодіжної політики та наскільки вони співвіднесені з нормативною базою центрального рівня;
- як у міських громадах Харківщини функціонують молодіжні ради та чи забезпечують вони залучення молоді до розробки та реалізації місцевих політик.
Висновки експертно-аналітичного моніторингу громадської участі в місцевій політиці на Харківщині
Закріплення форм громадської участі в статутах громад
Статут територіальної громади – це основний місцевий нормативно-правовий документ, який вперше з’явився в українському правовому полі в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» у 1997 році. Ухвалені Верховною Радою в травні 2024 року та передані на підпис президенту законодавчі зміни, по-перше, переводять статут до розряду обов’язкових для громади документів, по-друге, визначають, як у ньому мають закріплюватися форми громадської участі.
Моніторингове дослідження показало, що в 2024 році 21 з 56-ти громад Харківщини (38%) мають затверджені статути. При цьому, прослідковується кореляція між наявністю статутів та адміністративним типом громади: статути мають 13 із 17-ти міських громад (76%), 8 із 26-ти селищних (31%), і жодна з 13-ти сільських громад (0%). При цьому, жоден із наявних статутів не відповідає в повній мірі новим вимогам законодавства у частині закріплення форм громадської участі та визначення механізмів їх реалізації. Відповідно, 21 територіальна громада Харківщини повинна внести зміни до чинних статутів, а решта 35 – розробити та затвердити ці документи.
Партисипативне планування стратегічного розвитку громад
Закон України «Про засади державної регіональної політики» визначає обов’язкову трирівневу модель планування місцевого розвитку, яка включає Державну стратегію регіонального розвитку, регіональні стратегії та плани заходів з їхньої реалізації, а також – стратегії розвитку кожної територіальної громади.
Обов’язковість стратегій для громад була, попри війну, ініційована та підтримана Верховною Радою влітку 2022 року з 18-місячним терміном виконання (детальніше – в нашому окремому аналізі законодавчих змін). Відповідно, в 2024 році всі 56 громад Харківщини повинні були мати власні затверджені стратегії. Втім, результати моніторингового дослідження засвідчили, що 26 з 56-ти територіальних громад Харківської області (46%) не мають затверджених стратегій.
Можна було б із розумінням поставитись до прифронтових та частково окупованих громад, в яких безпекова ситуація значною мірою унеможливлює партисипативне планування стратегічного розвитку, однак, у цьому переліку достатньо й умовно «тилових громад».
Негативний сигнал нехтування вимогами законодавства до громад регіону надсилає й обласний центр – міська влада в Харкові досі не розробила та не затвердила стратегію розвитку громади, попри численні обіцянки посадовців та особисто мера Ігоря Терехова.
Із решти 30 громад, у яких наявні стратегії, 19 затверджували їх ще до повномасштабного вторгнення та не вносили жодних змін протягом 2022-2023 років. Відповідно, здебільшого, це «морально застарілі» документи, які не враховують нові реалії та ґрунтуються на неактуальних даних. Лише в 11-ти з 56-ти громад (20%) після повномасштабного вторгнення проводиться робота з оновлення власних стратегій або розробки нових стратегічних документів на заміну чинним «застарілим».
Впровадження «бюджетів участі» для підтримки громадських ініціатив
Одним із дієвих інструментів громадського впливу на видатки місцевого бюджету та реалізацію потрібних мешканцям ініціатив є «бюджет участі». В Україні його було запроваджено в 2015 році, і до повномасштабного вторгнення партисипативне бюджетування реалізовувалось у 20-ти з 56-ти громад Харківської області.
Аналіз ситуації після повномасштабного вторгнення засвідчив, що більшість громад призупинили застосування цього інструменту прямої демократії. Єдиною громадою, яка реалізувала програму «бюджету участі» в 2023 році стала Первомайська, ще 6 громад розробили відповідну нормативну базу для проведення конкурсів громадських проектів у рамках «бюджету участі» в 2024 році.
Як і у випадку зі стратегіями розвитку, негативний приклад для громад регіону подає обласний центр. До повномасштабної війни у Харкові реалізовувався «бюджет участі» з річним обсягом у 50 млн. грн., однак, із 2022 року міська рада не закладає відповідні видатки до міського кошторису (попри те, що в грудні 2021 самі ж депутати подовжили термін дії цільової програми «громадського бюджету» до 2025 року).
Тож, наразі загальна картина з партисипативним бюджетуванням у громадах Харківщини є негативною та несприятливою щодо залучення мешканців до визначення пріоритетних напрямів місцевих видатків.
Електронна демократія в громадах за допомогою петицій
Одним із найбільш простих і популярних серед українців інструментів громадської участі є електронні петиції. Втім, здебільшого громадяни віддають перевагу поданню петицій на сайті президента, а не своєї місцевої ради.
Моніторинг використання електронних петицій під час повномасштабної війни в 17-ти міських громадах Харківщини засвідчив, що потенціал цього інструменту громадської участі є недостатньо розвинутим. Для більшості міських громад (10 з 17-ти) притаманна ситуація, коли відповідні розділи для подання петицій на сайтах – наявні, але вони не наповнюються. Менш поширеною (4 з 17-ти громад) є ситуація, коли в розділах розміщені петиції, але вони не отримують належного розгляду, про який було б публічно повідомлено на сайті.
Моніторинг виявив лише три міські громади, в яких під час війни наявні прецеденти результативних петицій (тобто таких, що набрали потрібну кількість підписів, були розглянуті та підтримані міською радою) – Харківська, Мереф’янська та Південноміська. Зокрема, такі петиції стосувались топонімічних перейменувань і ставали інструментом залучення мешканців до процесу деколонізації в їхніх громадах.
Дотримання вимог законодавства та громадське залучення в топонімічній політиці
Після ухвалення Верховною Радою Закону «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії» громади мали до кінця квітня 2024 року завершити відповідні перейменування на своїй території (далі зміна назви «залишків» ставала прерогативою ХОВА).
Результати моніторингового дослідження показали, що у визначені законодавством терміни повністю дотримались чинних вимог щодо перейменувань 23 із 56-ти громад (41%). Частково здійснили самостійну деколонізацію місцевих топонімів 21 із 56-ти громад (38%). У решті 12-ти громад із 56-ти (21%) у встановлені терміни не було здійснено жодного перейменування.
Прикметно, що порівняльний аналіз виявив у цьому питанні кореляцію між самостійною повною деколонізацією топонімів та адміністративним типом громад. Міські громади мають найменший відсоток повної деколонізації – її вчасно здійснили лише 2 громади (Валківська та Чугуївська) з 17-ти, що складає 12%. Тоді як серед селищних та сільських громад цей відсоток складає 54% (14 з 26-ти селищних та 7 з 13-ти сільських).
Громадське залучення в процесі деколонізації не мало системного та вирішального характеру впливу на кінцеві рішення, і de facto залишалось на розсуд місцевої влади. Там, де все ж відбувалось залучення мешканців до вибору нових назв, зазвичай, використовувались такі інструменти громадської участі як електронні петиції, громадські слухання та обговорення, опитування суспільної думки, електронні консультації.
Залучення молоді до участі в місцевій політиці
Закон України «Про основні засади молодіжної політики» визначає фундамент для впровадження молодіжної політики, зокрема, і повноваження центральних та місцевих органів влади. Характерною ознакою чинного законодавства у регулюванні молодіжної політики є відведення більшої ролі саме центральним органам влади. Принципи молодіжної політики закладені до Національної молодіжної стратегії та Державної цільової програми «Молодь України» (2021-2025 рр.), а їх реалізація покладена на профільне міністерство, а також – Український молодіжний фонд і Раду з молодіжних питань при президентові України.
На рівні місцевого самоврядування у Харківській області функціонують дві спеціальні цільові програми щодо молодіжної політики. Однак, в одній – молодіжні ініціативи обмежені сферою спорту, а інша – сфокусована лише на національно-патріотичному вихованні, що, вочевидь, не охоплює усіх проблемних питань, пов’язаних із молодіжною політикою.
Активним суб’єктом реалізації молодіжної політики мали б стати молодіжні ради як консультативно-дорадчі органи при місцевих радах. Проте, з 7-ми діючих молодіжних рад у 17-ти міських громадах Харківщини (Балаклійська, Богодухівська, Валківська, Мереф’янська, Харківська, Чугуївська, Первомайська) жодна під час воєнного стану не сприяла ефективному залученню молоді до місцевої політики. Варто наголосити, що обласний центр, радше, надає поганий приклад для інших громад регіону, адже Молодіжна рада при Харківському міському голові de facto набагато ближче за своїм функціоналом до івент чи рекламної агенції мера, аніж до консультативно-дорадчого органу.
Основні рекомендації органам місцевої влади та самоврядування за результатами експертно-аналітичного моніторингу громадської участі в місцевій політиці на Харківщині
Місцевим радам усіх 56-ти громад Харківщини (та військовим адміністраціям населених пунктів у разі їх утворення) потрібно розпочати процес партисипативної розробки або оновлення власних статутів територіальних громад.
Цей процес має включати створення відповідного розділу на сайті громади, долучення до складу робочої групи з розробки статуту представників громадянського суспільства, організацію багатоканального прийому пропозицій від мешканців та активної громадськості, проведення громадських слухань з обговорення проекту нового статуту (зрозуміло, з завчасним публічним оголошенням та оприлюдненням матеріалів їх проведення, протоколом, відео-записом тощо).
Відповідно до нових вимог законодавств, статут територіальної громади, серед іншого, має закріпити та визначити механізми реалізації наступних форм громадської участі: місцеві референдуми, місцеві ініціативи, громадські слухання, електронні петиції, загальні збори, громадський бюджет, публічні консультації, громадська експертиза, консультативно-дорадчі органи.
Задля дієвого залучення молоді до місцевої політики в статутах потрібно передбачити право мешканців віком від 14-ти років на участь у місцевих ініціативах, громадських слуханнях, публічних консультаціях та електронних петиціях.
Також органам місцевого самоврядування та ВА НП громад треба невідкладно приступати до розробки стратегій розвитку громад або внесення змін у затвердженні до повномасштабного вторгнення документи.
Перш за все, наявність стратегії передбачена Законом України «Про засади державної регіональної політики». Але, окрім цього, сам процес партисипативної розробки стратегії спільно з місцевими мешканцями сприятиме посиленню згуртованості громади під час війни. А затверджений документ як кінцевий результат цього процесу допоможе соціо-економічному розвитку та посиленню спроможності громади. В повоєнній перспективі наявність якісної стратегії громади слугуватиме необхідною умовою для участі в міжнародних інвестиційних та/або грантових проектах із відновлення територій, а також – для залучення коштів Державного фонду регіонального розвитку.
Місцевим радам та ВА НП рекомендується затвердити цільові програми «громадського бюджету» («бюджету участі») та закріпити їхнє фінансування з місцевого бюджету.
За останні два з половиною роки в партисипативному бюджетуванні на Харківщини стався значний регрес, і під приводом війни багато громад на чолі з обласним центром згорнули фінансування вже затверджених раніше цільових програм «бюджетів участі». Цей негативний тренд відлучення мешканців від місцевого бюджетного процесу та нехтування ініціативами громадян прямо контрастує зі зростанням зацікавленості українців питаннями витрат бюджетних коштів на різних рівнях. Місцевій владі варто взяти до уваги можливі соціально-політичні наслідки своїх спроб узурпувати доступ до бюджетного процесу в громадах. Натомість, запровадження (або, в окремих випадках, повернення) партисипативного бюджетування дозволить реалізувати конструктивний потенціал активних мешканців громад.
Для більш дієвого громадського залучення до розробки та реалізації місцевих політик органам місцевого самоврядування та влади потрібно зробити інструменти громадської участі більш доступними для мешканців.
На прикладі електронних петицій як одного з найбільш простих інструментів було виявлено, що потенціал залучення розкрито на мінімальному рівні навіть у категорії міських громад. Зокрема, на це може впливати занадто високий бар’єр необхідних цифрових підписів для розгляду місцевою радою електронних петицій. Наприклад, у Харкові він становить 5000, і з усіх поданих петицій необхідний бар’єр подолало менше 1%, що, вочевидь, демотивує мешканців користуватися таким інструментом. Рекомендуємо громадам знизити встановлені бар’єри, і, разом з тим, запровадити більш дієві механізми верифікації підписантів, щоб унеможливити вплив маніпулятивних технологій із використанням бот-аккаунтів.
Для активізації залучення до місцевих політичних процесів молоді та зміцнення її зв’язків із громадами (що набуває особливого значення, зважаючи на демографічну ситуацію на Харківщині), рекомендуємо утворювати молодіжні ради як консультативно-дорадчі органи при місцевих радах. У взаємодії з утвореними молодіжними радами місцевій владі варто розробити цільові програми розвитку молодіжної політики на рівні кожної громади та передбачити фінансування для реалізації цих програм.
Дослідження проведене в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».
