By ШВИДКІ І ПОВІЛЬНІ РЕЦЕПТИ ЛОБІЮВАННЯ
10 січня 2024 року конституційною більшістю Верховної Ради України 309-ма голосами «За» був проголосований у першому читанні Проект Закону «Про доброчесне лобіювання». Законопроект підтримала більшість складу всіх депутатських фракцій та груп, крім Фракції політичної партії “ГОЛОС” («за» проголосував лише 1 депутат з 20).
У Висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради від вказано: «На момент підготовки висновку проект не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2023 рік, … Водночас, у п. 87 Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2022 рік передбачалось прийняття проекту Закону «Про лобістську діяльність в Україні»».
У проміжному звіті щодо виконання рекомендацій, наданих у рамках четвертого раунду оцінювання GRECO («Групи держав проти корупції» – органу Ради Європи з антикорупційного моніторингу) «Запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів» від 24.03.2023, GRECO нагадала українській стороні, що рекомендація запровадити правила взаємодії членів парламенту з лобістами та іншими третіми сторонами, які намагаються впливати на законодавчий процес, не була виконана ще у Другому звіті про виконання рекомендацій (жодна із законодавчих ініціатив щодо лобіювання не була реалізована), та пропонувала рік часу для надання звіту про імплементацію вжитих для втілення невиконаних рекомендацій заходів (до 31.03.2024).
Підготовка та прийняття законопроєкту про лобізм давно передбачена Антикорупційною стратегією, Державною антикорупційною програмою та кількома іншими законами, але як видно з наведеної вище динаміки законодавчої ініціативи, вона повільно тяглася впродовж кількох останніх років.
Розробка і прийняття законопроекту про лобіювання пришвидшилися після Саміту ЄС у червні 2023 р., коли розігрілися європейська та українська бюрократичні кухні, які почали підготовку до звіту Єврокомісії щодо відкриття з Україною переговорів про членство в ЄС, запланованому на листопад 2023 року. Після успішного звіту Єврокомісії і затвердження 08.11.2023 відкриття з Україною переговорів про членство в ЄС, Україна зобов’язалася прийняти закон про лобізм (як частину антиолігархічного плану дій) до кінця січня 2024 р.
Поки тривала підготовка до відкриття з Україною переговорів про членство в ЄС, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) підготувало законопроєкт «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні». Від його оприлюднення для громадського обговорення (06.11.2023) і до реєстрації у Верховній Раді України (13.12.2023) минуло лише 5 тижнів. А від реєстрації до голосування у першому читанні (10.01.2024) – лише 4 тижні (і це разом із різдвяно-новорічною паузою посередині).
Таким чином, зовнішні політичні зобов’язання держави і вузькі часові рамки їх реалізації визначально вплинули на процес законодавчої ініціативи щодо законопроєкту про лобізм та його зміст. Громадське та експертне середовище отримали підстави обгрунтовано критикувати владу за численні недоліки у проведенні законодавчої ініціативи, її закритість та непублічність. З іншого боку, влада виконала формальні зобов’язання перед ЄС і дотримала процедури законодавчої ініціативи, а її представники спростовували критику і запевняли, що абсолютна більшість зауважень була врахована ще до подання законопроєкту до Верховної Ради України.
АПЕРИТИВ ПЕРЕД ПРИГОТУВАННЯМ
До внесення проєкту Закону України «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні» та супровідного до нього проєкту змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення на розгляд Верховної Ради України, громадянське суспільство зайняло позицію, що вони є проблемними, зокрема, через:
- неінклюзивний процес розробки;
- невідповідність міжнародним стандартам;
- обмеження свободи вираження поглядів, свободи асоціацій та права на участь в управлінні державними справами;
- порушення вимог правової визначеності;
- відсутність стимулів для детінізації суб’єктів лобіювання в Україні.
29 листопада 2023 року організації громадянського суспільства навіть ініціювали публічний процес збору підписів під спільною заявою щодо необхідності забезпечення прозорих, змістовних та інклюзивних публічних консультацій щодо законопроєктів про лобіювання, яку підтримало 260 громадських організацій та об’єднань.
У заяві громадські організації зазначали, що законопроєкти за своїм змістом та процесом їхнього обговорення не відповідають жодній з трьох рекомендацій Європейської комісії, наданих 8 листопада 2023 року. Дані рекомендації передбачають, що закон про регулювання лобістської діяльності повинен:
- відповідати європейським стандартам;
- бути результатом відкритої та інклюзивної дискусії із широким спектром зацікавлених сторін (зокрема, організацій громадянського суспільства), широких публічних консультацій;
- не передбачати обмеження законної діяльності організацій громадянського суспільства та не створювати для таких організацій непропорційне адміністративне навантаження.
10 січня Верховна Рада підтримала в першому читанні за основу проєкт Закону № 10337 «Про доброчесне лобіювання». Станом на зараз документ пропонує визначити термінологію, права та обв’язки суб’єктів лобіювання, методи їхнього впливу та правила етичної поведінки. Законопроєкт також пропонує створити Реєстр прозорості на базі Національного агентства з питань запобігання корупції та визначити порядок реєстрації в ньому та винятки, доступ до нього, а також звітність внесених до нього суб’єктів лобіювання та механізми їх контролю.
Отже, під час розгляду законопроекту у 1-му читанні були враховані критичні пропозиції від громадськості про чітке розмежування понять адвокації та лобіювання, а також про виключення з під дії закону діяльності, яка обмежується реалізацією права на мирні зібрання, участю у публічних консультаціях тощо.
Але як багато застережень було враховано і на скільки законопроект відповідає стандартам права ЄС, про важливість чого написано на кожному паркані?
ДЕГУСТАЦІЯ МІЖ 1-м і 2-м ЧИТАННЯМ
В преамбулі законопроекту йдеться, що «цей Закон визначає правові засади доброчесного лобіювання в Україні». Водночас концептуальним недоліком проекту є відсутність у проекті навіть дефініції поняття «доброчесне лобіювання».
Відтак, незрозумілими є логіка і зміст наступного формулювання у Пояснювальній записці до законопроекту: «Правове регулювання доброчесного лобіювання забезпечить можливість побудувати виховання культури доброчесної влади та справедливого суспільства». Три складні етичні категорії в одному реченні необов’язково є ознакою його потрібності.
Пропоноване у законопроекті визначення терміну «лобіювання», а також методів його здійснення, на думку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної ради України, не повною мірою враховує рекомендації Ради Європи, ОЕСР та застосований підхід на рівні установ ЄС.
Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу також застерігає, що запропоноване проєктом Закону визначення терміну «лобіювання» не вказує на мету, задля якої здійснюється вплив, що не повністю враховує європейські стандарти. Тобто у законопроекті застосовується звужений регуляторний підхід: у визначенні лобізму йдеться лише про форми комунікації між суб’єктом та об’єктом лобіювання, але у ньому не знайшли відображення відповідні ключові позиції міжнародних актів стосовно мети лобіювання.
Крім того, Комітет зазначає, що хоча законопроект і розмежовує лобіювання та адвокацію, однак залишається незрозумілим, відповідно до якого порядку та під регулювання якого саме закону підпадатиме діяльність з адвокації. А це не забезпечує дотримання принципу правової визначеності, який вимагає, щоб правове регулювання суспільних відносин було передбачуваним для зацікавлених осіб.
Зауваження стосовно звуженого регуляторного підходу і не достатньо чіткого розмежовується здійснення лобістської діяльності від інших видів діяльності детально розкриті у Висновку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, де наголошено:
- законопроєктом пропонується звужене розуміння об’єкту та предмету лобіювання.
- під лобіюванням доцільно визначати не лише як фактичний вплив суб’єкта лобіювання на об’єкт лобіювання, а й сам намір здійснення такого впливу.
- чітке розмежування вказаних суб’єктів все ж відсутнє, що не забезпечує дотримання принципу правової визначеності законодавства.
- об’єднання громадян, громадські організації є важливими суб’єктами демократичного процесу.
- об’єднання мають право брати участь у суспільних і політичних дискусіях, незалежно від того, узгоджується займана ними позиція з політикою уряду, чи така позиція потребує внесення змін до законодавства.
- необхідно розглянути можливість визначення чіткого кола суб’єктів, яким може бути надано право на здійснення окремо адвокації, та окремо лобістської діяльності.
Така ознака лобістської діяльності як отримання прибутку (діяльність лобістів на професійній основі) не знайшла свого чіткого відображення у дефініції цього поняття. Тобто у проєкті не зрозуміло, чи лобіювання буде лише оплачуване, чи може бути також безкоштовним. Але саме ця ознака лобістської діяльності є обов’язковою у Висновках Венеціанської комісії та Рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи, згідно з якими лобіювання має бути визначене чітко, з відмежуванням його як професійної оплачуваної діяльності від діяльності організацій громадянського суспільства.
Більшість фактичних прав, які надаються лобістам законопроектом, в тому чи іншому обсязі вже передбачені нормами чинного законодавства і можуть бути реалізовані фізичними та/або юридичними особами без набуття ними статусу лобіста. Тобто законопроект суттєво не підвищує інтерес суб’єктів лобістської діяльності у реєстрації в якості лобістів та не стимулює їх відмовитися від тіньових (корупційних) впливів.
Водночас, у законопроекті не наділене достатньою увагою вирішення питання нерівності у доступі до процесу прийняття владних рішень лобістів та інших суб’єктів суспільних відносин.
Також у законопроекті недостатньо чітко окреслені вимоги до суб’єктів лобіювання, зокрема фізичних осіб. У проекті передбачені лише негативні вимоги до фізичних осіб, натомість зовсім відсутні позитивні вимоги.
З положень проекту не зрозуміло, за якими саме правилами пропонується проведення публічних консультацій з суб’єктами лобіювання. Крім того, не є чітко зрозумілою юридична мета впровадження в законодавство зазначеного окремого правового акту підзаконного характеру (Правила етичної поведінки) та в яких юридичних механізмах він має бути задіяний.
У поданому проекті Закону України «Про доброчесне лобіювання» не визначено поняття «аналітичні матеріали» (подані суб’єктами лобіювання), і відповідно, яку саме інформацію вони представляють, а також не обгрунтовано покладання на Голову Верховної Ради України повноважень щодо затвердження вимог до них. Тобто правова природа і зміст таких матеріалів залишаються нерегламентованими.
У чинній редакції до 2-го читання виключено припис про форми (електронну та паперову), в яких ведеться справа законопроекту. Тим самим у результаті внесення запропонованих змін порушується ведення та зберігання справи законопроекту.
Нова редакція відносить до правопорушень, пов’язаних з корупцією, «порушення вимог, заборон та обмежень, встановлених Законом України «Про доброчесне лобіювання». Тим самим, до категорії правопорушень, пов’язаних з корупцією, можна буде віднести будь-які порушення вимог, заборон та обмежень, встановлених Законом України «Про доброчесне лобіювання».
У новій редакції проекту, по суті, передбачається покладання на один і той же орган (Національне агентство з питань запобігання корупції) і затвердження Положення про Реєстр прозорості, і застосування до правопорушників певних заходів відповідальності (внесення приписів про порушення вимог законодавства з питань лобіювання), що не узгоджується з одним із основоположних принципів контрольної діяльності, за яким контролюючий орган не може визначати правила своєї діяльності, тобто власні права і обов’язки.
Крім того, враховуючи занадто дискреційні повноваження, якими законопроект наділяє Національне агентство з питань запобігання корупції, існують істотні ризики службових зловживань з боку його уповноважених осіб.
Це ще неповний перелік критики до законопроекту, але наведені зауваження вже достатньо демонструють масштаб законотворчої роботи і відповідність стандартам права ЄС.
* * *
Після детальної дегустації проєкту Закону № 10337 «Про доброчесне лобіювання» під час його приготування до 2-го читання, залишається лише одне запитання: то це french fries чи картопля по селянськи? Відповідь на нього здається очевидною, але вона передчасна поки законопроект не прийнято у 2-му читанні. Тим часом цей закон дійсно стане «народним», бо не залежно від рецепту його приготування, споживати його будуть буквально всі громадяни України.
Автор: Роман Войтович, аналітик Мережі захисту національних інтересів “АНТС”
